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进入新世纪以来，特别是最近几年以来，城市行政区划调整成为了街谈巷议的热门话题。年7月，国务院下发“关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复”，引起了人们对城市行政行政区划的广泛。特别是，年通过《京津冀协调发展规划纲要》后，出现新一轮有关行政区划的热议，许多所谓的调整方案通过互联网迅速传播。城市区划调整会带来何种好处？存在哪些问题？未来会有更多的类似的调整吗？诸如此类的问题是人们最为的。

改革开放以来，尤其是年提出建立社会主义市场经济体制以来，中国的城市化进程加速，与20年前相比，几乎所有的城市化地区的景观都发生了翻天覆地的变化，－年，中国的城市化水平提高了20个百分点。城市周边的农村地区逐步演变成城市地区，与此同时城市行政区的边界在不断调整。

实际上，在安徽省巢湖市拆分之前，全国各地许多不同等级的城市都进行过类似的区划调整。例如，年11月，天津撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区；年4月，上海原南汇区撤销，并划入浦东新区；年2月，沈阳将东陵区、浑南新区、航高基地合并，形成建设大浑南的新格局；年6月，上海宣布卢湾区与黄浦区合并，两区共同构成大黄浦区；年7月，北京撤销原东城区、崇文区，设立新的东城区，撤销原西城区、宣武区，设立新的西城区。这些调整有一个共同特点，即对地级市或区进行拆分与重新组合。

在县区级行政区内部，乡（镇、街道）行政界线的调整更为频繁，只是由于根据行政区划调整规定，此级行政区划调整省市自治区级政府批准即可，而县级以及以上行政区划调整需要国务院批准，乡（镇、街道）行政界线的调整没有地市级行政区划调整那样引人。

归根结蒂，无论是哪个层次的行政区划调整，其根本目的都是适应社会经济发展的新需要与便于行政管理。

首先，在城市化加速推进过程中，城市建成区规模扩大，与此同时，不同行政区间，尤其是相邻行政区间的经济联系日益密切，许多区域的行政区划存在妨碍社会经济发展的弊端，行政区划调整是革除这些弊端的手段之一；

其次，在城市规模扩大的同时，许多城市地区出现了农（民）居（民）混杂现象，城市边缘地区管理难度增大，而且由于规划、建设与行政区划主管部门之间协调不够，过去的行政区界线模糊甚至是消失，为便于城市管理，调整行政区划是必然的；

第三，一些特大城市逐步成为大范围区域的经济中心甚至是核心增长极，但过去的行政区划边界的确定并未考虑到这类城市发展空间的拓展问题，因而有必要将原不属于这些城市的一些地区并入这类中心城市。

城市行政区划调整有一定的必然性，因为如果调整合理会给城市发展带来新的机会，同时行政区划调整也有一定成本，这可能是不赞同频繁调整者的主要理由。

一个城市经济区总是包括中心与腹地两部分，大部分地级行政区划调整主要是着眼于处理好经济核心区域的中心与腹地之间的空间关系。以安徽省巢湖市拆分为例，在拆分前，巢湖市在原来的安徽省17个市中经济总量列倒数第五，而合肥、马鞍山与芜湖是相对发达的地区，但地域面积较小。将巢湖市原管辖区分别划归这三个市，一方面有利于扩大这三个市的发展空间，另一方面又为过去不发达地区的发展找到了龙头。另外，还解决了行政地域规模不均、过大过小问题。可以说，这种调整可产生多嬴的结果。

合理安排中心与腹地的空间布局，有利于明确不同地区在大范围区域中的职能与定位，整合不同类型地区的发展优势，从而为化解地区之间的利益冲突创造条件。同级行政区间的潜在冲突较之上下级行政区间的冲突要频繁、激烈得多,通常以经济竞争为主,追求各自经济利益的最大化。将利益冲突激烈的地区纳入一个行政区，可在一定程度上避免恶性竞争。

无论是哪个层次的行政区划调整，都在一定程度上有利于解决城市化快速发展带来的农居混杂及“城中村”问题、行政管辖界线模糊化造成的管理职责不明确问题等。几乎所有的城市扩张并不是“摊大饼”式的齐头并进，而是在郊区插花式或跳跃式的非整体推进,从而使郊区的许多乡（镇、街道）失去原有边界线参照物,难以实地识别界线。不仅如此,伴随着开发征地、农转居,城市建成区与乡村地区、城市居民与乡村村民混杂分布,“都市中的村庄”和“村庄中的都市”大量涌现,在空间景观上形成城乡交错地带。城乡交错的空间分布格局造成街乡镇管辖范围交叉重叠。合理解决这些问题，必须适当调整行政区划。

当然，行政区划调整也是有成本的，还会带来一些新的管理问题。这些成本与问题主要表现在如下方面：第一，如何妥善安排原有行政人员？无论是安徽省巢湖市一分为三还是北京城区的四区并二区，都减少了许多公务员编制。多余人员安置不好，会造成大的社会问题；第二，被调整的地区的单位、道路标牌、所有人员的证件、单位公章等均需要更换，诸如此类的更换成本是相当大的；第三，被调整地区各个单位的上下级关系调整需要一定的时间，地区间关系的整合有可能出现新问题。总而言之，行政区划调整会改变一个地区的管理关系，其成本相当大，因此在调整前必须认真审慎地研究，并制定应对各种可能出现的问题的预案。

进入新世纪以来，由于城市快速扩张导致了经济关系与地区关系的巨大变化，许多地区认识到了调整行政区划的必要性并进行了一定的调整。但是，应当承认，有些城市地区的区划调整有“跟风”之嫌，这也是一些城市行政区划调整遭到诟病的原因。

打着调整区域关系并提升城市综合竞争力的幌子盲目扩大城市地盘，是应该避免的问题。经济竞争取决于资源,而地域空间就是一种宝贵的资源。行政区划作为物质资源、人力资源等的空间载体,标志着区域的发展空间和发展能力。因此,各个城市都具有扩张的内在冲动。

大城市周边地区“搭便车”的倾向也是应该避免的问题。由于城市扩张与区划调整，一些城市周边地区会失去发展动力，而将增进利益的手段放在千方百计并入大城市上。经济利益的最大化要求以最小的投入获得最大的收益,因而,毗邻的同级行政区往往谋求对方在行政区划方面作出有益的安排,以坐享“搭便车”的好处,行政区划调整的预期导致一些城市周边地区无所作为,这势必会加剧已有的行政区间的矛盾与冲突。

要避免上述问题并充分发挥行政区划调整对社会经济发展的促进作用，需要完善行政区划工作，同时需要协调好行政区划主管部门与其他相关政府职能部门之间的工作。

首先，行政区划调整决策必须依据行政区域调整的基本原则。行政区划调整的基本原则主要有：①便于管理并有利于提高政府管理效能；②有利于经济发展和现代化建设；③有利于社会稳定以及社会认同感的增强；④有利于资源和生态环境的保护；⑤有利于同级行政区间协调发展，使同级行政区的人口、可利用空间和经济财政实力保持相对的均衡；⑥有利于城市空间形态的转变和大范围区域合作的发展。凡符合这些原则的调整应该支持，不符合的应该制止。

其次，要协调好行政区划、城市规划与建设之间的关系。行政区划与城市规划相脱节会造成一系列问题与矛盾，这些问题与矛盾的解决需要从完善城市规划与调整行政区划两方面入手，做到双管齐下。一方面，应当按照城市之间内在联系，对跨界基础设施、土地使用、环境保护等问题，通过城市规划，进行统一的规划、建设和管理；另一方面，需要进行行政区划改革，理顺行政管理体制，使之适应城市化加速进行的客观要求。同时，为了避免上述可能出现的问题，在城市总体规划修编时必须充分考虑行政区域界线和行政建制，尽可能避免行政区间的利益冲突；在行政区划调整时，要适应城市总体规划的要求，合理调整行政区域的划分与行政建制的设置。

最后，提升城市竞争力需要区域合作，但不能完全依靠调整行政区划来促进合作。促进城市群发展是提升中国整体竞争力的必然要求，同一区域内不同城市的协调发展有利于完善大范围区域的合作机制。通过行政区划解决长期存在于不同行政区间的矛盾，并不能替代区域规划在整合区域产业合作方面的作用。建立大城市经济圈（带），提升综合竞争力，是每个城市追求的目标，但这并不等于行政区合并。创新是城市发展的源泉，城市行政区划调整属于管理创新，与建设创新型城市所指的创新并不是一回事。

《京津冀协调发展规划纲要》有三处涉及行政区划调整：“对具备行政区划调整条件的县有序改市（区）。”“优化调整北京市东城区、西城区行政区划，进一步明确首都核心区功能。”“调整优化京津冀行政区划设置，打破行政藩篱，促进资源优化配置。”根据规划要求，北京市已经完成了县改区，即北京目前不存在县了。首都核心区与京津冀行政区划调整正在研究中，目前社会上流传的许多调整方案版本都不是正式的决策方案。

经济全球化与一体化是必然趋势，中国城市在提升中国在全球的综合竞争力方面发挥着中坚作用。合理调整城市内部与城市之间的行政边界，有利于化解地区之间的冲突并促进合作。只有促进城市群或城市经济圈（带）的发展，才能为全国一体化奠定坚实基础。但应当注意，行政区划并不是万金油，指望行政区划调整能医治百病是不可能的。单纯为了拓展发展地盘的行政区划调整应该予以坚决制止。

Email：zkeyun

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